过去60年内全球塑料制品使用量呈持续上升的趋势，塑料产量已经从1950年的200万吨飙升至2017年的3.48亿吨，成为一个价值5226亿美元的全球产业，预计到2040年产能还将翻倍。

塑料的生产、使用和不当处理处置已经对气候变化、生物多样性和污染这三重地球危机带来了灾难性的影响。新型冠状病毒引发的肺炎疫情暴发以来，防护设备（比如口罩、防护服等）、一次性塑料制品的使用等，更大大增加了塑料废物的产生。

全球塑料污染的背景

目前困扰全球的塑料污染问题主要包括海洋垃圾和微塑料污染。一次性塑料制品的大量生产和使用使得塑料污染越来越严重。

微塑料指直径小于5毫米的塑料碎片，是塑料的环境归趋，也是塑料防治治理的目标污染物。早在2004年，英国普利茅斯大学Thompson等在《科学》 杂志上就首次提出了“微塑料”的概念，人们逐渐开始关注海洋中的微塑料问题。普通的塑料制品往往难以降解到分子水平，但是在自然环境中可能崩裂，产生塑料碎片乃至塑料微粒。部分塑料制品，比如化妆品，将塑料微珠作为分散剂，这些塑料微珠也是水体微塑料的重要污染源。此外塑料制品中的添加剂，有些是具有有毒有害效应的化学物质，在自然环境中也会释放出来，最终造成水体和土壤污染。这些流入河流、海洋并分解成更加微小的颗粒就引发了海洋微塑料污染，对海洋的生态环境造成严重的影响。人类食用受微塑料污染的鱼类等后，也会在人体内积累，并产生有害效应。

近年来，全球对制定治理塑料污染的多边协议的呼声越来越高。新塑料污染协议应在现有的国际多边环境协议的全球框架基础上，建立新机制，即允许已有的国际多边环境协议在其能力范围内做出贡献，同时通过新协议的制定填补现有公约的不足，从全生命周期的角度切实消除塑料污染，尤其是海洋中的塑料污染。2022年2月28日至3月2日召开的第五届联合国环境大会第二阶段会议取得了历史性的进展，通过了关于《结束塑料污染：争取制定一个具有法律约束力的国际文书》 的决议。

全球塑料污染问题治理的国际进程

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联合国整体推进情况

全球塑料治理是通过联合国相关国际公约推进落实各项治理措施。通过联合国成员国和国际非政府组织营造气氛，由联合国或者专门机构平台来逐步落实新塑料公约的推进和制定的进程。重要全球塑料治理的进程如图1所示。

2015年10月第70届联合国大会通过了联合国可持续发展峰会中提出的《2030年可持续发展议程》，其中第14条目标——“保护和可持续利用海洋及海洋资源以促进可持续发展”要求争取到2025年时防止和大幅减少所有各类海洋污染，特别是陆上活动造成的污染，为海洋垃圾和微塑料问题的解决提出了明确的总体目标，同时第6、11、12条可持续发展目标也均与海洋微塑料息息相关。

在联合国环境大会进一步加强的科学技术背景的支持下，2017年7月第71届联合国大会决议中第一次出现了有关海洋塑料污染的议题——《我们的海洋、我们的未来：行动呼吁》，提出推动预防废物产生并尽量减少废物，发展可持续的消费和生产模式，采用三管齐下的方法即减少、再用和回收，包括为此鼓励基于市场的解决方案减少废物及其产生，改善无害环境的废物管理、处置和回收机制，开发替代品，如可再利用或可回收的产品，或在自然条件下可生物降解的产品。

纵观联合国环境大会中有关全球塑料治理议题的决议，对塑料污染的重视程度在逐渐递增。塑料污染问题经历了从联合国环境大会到联合国大会，接着在联合国环境大会讨论，进而又在联合国大会的考量范畴，整体呈现了自下而上，上下共同推进的局面。

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联合国环境大会下的进程

全球塑料污染治理的主要推动机构是联合国环境规划署（UNEP），其作为秘书处的联合国环境大会（UNEA）是各利益攸关方合作应对全球塑料污染的主要决策平台。2014年2月，联合国环境规划署组织召开了第一届联合国环境大会，大会通过了《I/6关于海洋垃圾和微塑料的决议》，认识到微塑料问题的来源、特质、影响及应及时采取的应对方式，强调预防原则的重要性及不当处理或不采取措施的危害。

2016年5月，第二届联合国环境大会 以《2030年可持续发展议程》的总体目标为 方向，通过了《II/11关于海洋垃圾和微塑料的决议》，意识到问题的严重性，需要基于产品全生命周期方法的全球响应，并需要考虑区域差异。

2017年12月，第三届联合国环境大会秉持联合国大会决议的主要理念，进一步考虑到了细化落实，通过了《III/7关于海洋垃圾和微塑料的决议》，决定在具备资源的情况下召开不限成员名额特设专家组会议， 进一步审查治理所有来源（特别是陆地来源） 海洋塑料垃圾和微塑料的障碍和备选办法。还提出应当注意到生产和消费方式行为的影响，督促各国减少不必要的塑料生产和使用，完成自主性承诺。此举推动了第72届（2017年）、73届（2018年）和74届（2019年）联合国大会的关注点从宏观思想的提出向具体行动的落实转变，决议《与自然和谐相处》中均 重申根本改变社会生产和消费方式对实现全球可持续发展的重要性，以及所有国家都应提倡可持续消费和生产模式。

2019年3月，第四届联合国环境大会第一次出现了两份关于全球塑料治理的决议，通过了《IV/6关于海洋垃圾和微塑料的决议》和《IV/9关于一次性塑料制品的决议》。IV/6决定将UNEA-3设立的海洋垃圾和微塑料问题不限成员名额特设专家组的任务期限延长至UNEA-5。专门增加了关于一次性塑料制品的决议，是因为意识到在生产出来的一次性塑料制品中，回收比例极小，大部分塑料最终会进入垃圾填埋场、堆放场和环境中。决议鼓励采取创新办法，如采用生产者延伸责任制度和退还押金计划等措施，从全生命周期的视角考虑塑料污染防治问题。2020年 12月21日第75届联合国大会通过的决议《在〈21 世纪议程〉基础上通过可持续消费和生产等方式执行〈2030 年可持续发展议程〉》中也涉及有关海洋废弃物、塑料和微塑料的话题，并且承认塑料废物与可持续消费和生产模式之间的联系，鼓励进一步努力减少、再利用和回收塑料；针对第四届联合国环境大会中提出的一次性塑料制品回收比例小的问题，提出了管理对策，并采用创新办法处理包括海洋塑料垃圾在内的各类塑料废物。

2022年2月28日-3月2日召开的第五届联合国环境大会续会通过了《终结塑料污染：迈向达成一项具有国际法律约束力的文书》的决议 。强调需要采取进一步的国际行动，制定一项关于在海洋环境中的塑料污染的具有法律约束力的国际文书。并且请执行主任召集一个政府间谈判委员会，在2022年下半年开始工作，目标是在2024年底前完成其工作。新的国际文书重视能力建设以及技术和财政援助，并且强调该文书以解决塑料的全生命周期的综合方法为基础，可同时包括具有约束力的方法和自愿性方法。除此之外，同前几届联合国环境大会的决议，也强调了促进塑料的可持续生产和消费、定期评估文书的实施进展等工作。

联合国环境大会十年磨一剑，在全球塑料治理领域取得重大成就。联合国环境规划署执行主任Inger Andersen在第五届联合国环境大会中对新塑料公约的未来发展给予了深切期望。她在大会中表示，该公约将会是自《巴黎协定》 以来最重要的国际多边环境公约。

CPRRA海洋污染防治技术委员会组织编制的《海洋塑料回收再生可追溯性评价要求》、《消费后再生塑料（PCR）的可追溯性评价要求》标准编撰及数字化追溯系统建设工作已全面展开：

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国际多边环境协议下的进程

现有与全球塑料治理有关的多边环境协议主要有以下三个：《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）旨在控制塑料废物跨国贸易和促进环境无害化处置；国际海事组织（IMO）管理的相关国际公约，主要负责船舶运输相关的塑料垃圾管理以防止海洋污染；《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（以下简称《斯德哥尔摩公约》）则旨在保护人类健康免受塑料制品的危害，侧重于微塑料或塑料中的添加剂，以及具有环境持久性的塑料的污染防治。但是，以上公约的主要目标均非直接解决全球塑料污染问题，目前仍缺乏系统性解决塑料污染的国际协定。

早在1972年12月，IMO框架下就签订了《关于防止倾倒废物和其他物质造成海洋污染的公约》（又称《 1972伦敦公约》），最早提出了特别许可证的治理方法，针对向海洋倾倒废物做出了一定程度的管控，公约的三个附件分别对禁止向海洋内倾倒的物质、需特别许可证才能倾倒的物质以及需经一般许可即能倾倒的物质作出了规定。基于此，1996年11月《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约的1996年议定书》对允许倾倒的物质规定更加严格，即仅允许倾倒明确列入附件的物质，未列入的物质禁止倾倒。除此以外，1973年11月国际海事组织还基于《1954年国际海上油污公约》制定了《国际防止船舶造成污染公约》，其中附件三和附件五均针对防止海洋塑料污染作出了规定，并且在2016年的修正案附件中对船舶垃圾的分类、排放和记录进行了进一步的规定和要求，同时建立了“垃圾记录簿”以备检查和监督。2018年10月，IMO通过了《解决船舶产生的海洋塑料垃圾行动计划》，采取措施来减少来自船上的海洋塑料污染。

2019年5月《巴塞尔公约》的附件修订则是全球塑料治理的一个里程碑式事件，它标志着通过国际法的治理出现了专门针对塑料垃圾的管控内容。《巴塞尔公约》将占绝大多数的塑料废物，包括不可回收和受污染的塑 料废物，列 入公约受控范围之内，即附件二及附件八，少量列入附件九的纯净的塑料废物增加了应进行环境无害化回收的要求。

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其他国际组织的进程

自2018年起，世界自然基金会（WWF）开始在全球范围内启动“净塑自然”（No Plastic in Nature）项目，通过三年多的全球实践，WWF一直认为建立一项新的具有法律约束力的全球公约是解决海洋塑料污染最有效的途径。其在2022年2月发布的《塑料污染对生物多样性的影响》报告也指出，如果现在不采取减少塑料生产和使用的全球行动，2050年海洋中塑料污染将增加四倍，对2022年3月召开的第五届联合国环境大会续会气氛渲染发挥了重要推进作用。

2019年4月，《北欧部长级宣言》呼吁达成全球协议，打击海洋塑料垃圾和微塑料，该宣言鼓励“感兴趣的行动者加入到制定新的全球协议的呼吁中来，并积极参加联合国环境大会设立的不限成员名额特设专家组”。同年7月，加勒比共同体（CARICOM）的《圣约翰宣言》中指出，“强调迫切需要达成一项解决塑料和微塑料污染的全球协议”。11月，第17届非洲部长级环境会议（AMCEN）中《关于采取行动促进非洲环境可持续性和繁荣的德班宣言》指出，“我们承诺支持解决塑料污染的全球行动，这需要进一步的工作，以便更有效地参与塑料污染有关的全球治理事项，包括加强现有的协议和关于塑料污染的新全球协议的选择”。

2020年3月，新的欧盟循环经济行动计划指出，“欧盟委员会将在国际层面上带头努力达成一项全球塑料公约，并促进欧盟在塑料方面采取循环经济办法”。

全球塑料污染问题治理的热点

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塑料公约的定位

2021年9月，秘鲁和卢旺达联合30多个国家向联合国环境大会提交《塑料污染有法律约束力的国际文书》提案，建议启动政府间谈判委员会（INC），从塑料全生命周期管理角度形成具有法律约束力的国际文书。2021年10月，日本提交《海洋塑料污染的国际法律文书》提案，建议将该文书的范围局限于海洋塑料污染管理。2022年1月，印度提交《解决塑料制品包括一次性塑料制品污染的框架》提案，建议将塑料污染问题聚焦于各成员国自主行动为主、国际社会自愿性行动为辅的方式。第五届联合国环境大会对该议题进行了详细的讨论。虽然在欧盟等数十个国家和地区的强烈坚持下，会议最终通过启动INC的决定，但是对于公约的目的和重点仍将是后续讨论的焦点问题。

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塑料公约性质的确定

第五届联合国环境大会讨论了拟议公约的性质，即对公约法律约束力方面进行了热烈的讨论。新公约是否应该具有强制的法律约束力，还是同《巴黎协定》一样采取自愿性的措施，再或者两者兼而有之。

美国建议政府间谈判委员会在制定具有法律约束力的国际文书时考虑“具有法律约束力和不具约束力的承诺”（with legally-binding and non-binding commitments），俄罗斯对此持反对意见。欧盟则倾向于用“规定”（provisions）来代替“承诺”（commitments），并且得到了美国、巴西和智利的支持。秘鲁建议使用《关于汞的水俣公约》的商定语言，即“可以包括有法律约束力和无法律约束力的规定”（could include legally binding and non-legally binding provisions），获得了多数国家的支持。虽然成员国对新公约具有法律约束力和无法律约束力的原则达成了广泛一致，但是如何安排各项机制，确是将来谈判的又一焦点。

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塑料公约范围的确定

关于新塑料公约的目的和范围，小岛屿国家联盟和非洲集团在欧盟的支持下，建议政府间谈判委员会制定一份“ 关于塑料污染，包括在海洋环境中”（plastic pollution, including in the marine environment）的文书。也有国家倾向于让政府间谈判委员会决定自己的范围，要求删除“包括在海洋环境中”。最后工作组同意，政府间谈判委员会将制定一个“关于塑料污染，包括海洋环境中”的塑料污染的具有法律约束力的国际文书，其中包括具有约束力的和自愿的方法，同时考虑到 《里约宣言》的原则，将以整个生命周期的综合方法为基础解决塑料问题。

结语

第五届联合国环境大会通过的关于设立INC的决议无疑是历史性的，也是振奋人心的，可以预见的是一个具有法律约束力的多边环境公约在不远的将来将会实现，这凝聚着近年来人们认知的进步和不同国际组织和国家间的大力推动。从理念、政策的提出到执行行动建议、再到一份专门的协议，全球塑料治理正在经历一个逐渐完善的过程，也代表着人们对全球协同治理的共同愿景和对“零污染地球”（towards a pollution-free planet）目标的追求和期盼。

当然在这个进程中，我们也希望新塑料公约“ 不忘初心”，聚焦其在UNEA-1《关于海洋垃圾与微塑料》的决议及其后续决议鉴别出来的塑料问题，切实为全球环境问题的解决做出贡献。新公约也要避免假借“民意”绑架国际社会而偏离方向，聚焦经济和发展问题，建立新的“贸易壁垒”“技术壁垒”。新公约也要有利于充分发挥已有的国际多边环境协议的作用，多管齐下，切实解决海洋垃圾与微塑料的问题。